全面推进依法治国是中国经济最大制度红利

全面推进依法治国是中国经济最大制度红利

正如习近平总书记所言，十八届四中全会关于全面推进依法治国的部署，不是就法治论法治，而是围绕中国特色社会主义事业总体布局、体现推进各领域改革发展对提高法治水平的要求。社会主义市场经济本质上是法治经济，我国社会主义市场经济发展至今最大的瓶颈就是法治水平落后于经济发展水平、法治水平制约了经济的进一步发展。因此，十八届四中全会将全面推进依法治国作为全面深化改革的突破点，抓住了我国经济转型升级的要害，指出了我国经济发展的最大制度红利所在。　　一、中国经济转型升级的最大瓶颈是法治缺失

从世界各国各地区的经济发展状况看，经济发达地区既有人口稠密地区(比如西欧、日本)，也有人烟稀少地区(比如澳大利亚、加拿大)；既有资源丰富地区(比如美国)，也有资源匮乏的地区(比如日本)。同样，经济不发达地区在人口、自然资源、地理位置等方面呈现多样化。由此可见，人口密度、自然资源丰富程度、地理位置都不是经济发展的决定性因素。从世界经济发达地区的共同特征看，除了中东石油国家，几乎所有的经济发达国家都是法治较为健全的国家。因此，从世界各国各地区经济水平的现实分布看，法治水平与经济发展水平之间，具有更强的正相关性。　　从我国经济发展的历史看，中国经济也是伴随着法治健全逐步发展起来的。中华人民共和国成立初期，由于众所周知的原因，我国法治建设并没有随着国家政治的稳定而迅速开展。直到改革开放前期，我国还没有系统的《民法》、《刑法》、《行政法》、《诉讼法》。尽管国家领导层在改革开放之前也非常重视国民经济的发展，但是由于基本的法治环境欠缺，导致我国经济大起大落、民间投资几乎为零、国家投资根据领导人意志频繁多变，后来还出现了“文革”这样的法治大倒退时期。总的说来，建国后至改革开放前，我国国民经济取得的进步远远无法和改革开放时期相比，其中重要原因就是法治缺失。　　改革开放以后，我国法治建设逐渐走上正轨，上世纪八十年代先后颁布了《刑法》(1979年)、《刑事诉讼法》(1979年)、《中外合资企业经营法》(1979年)、《经济合同法》(1981年)、《民事诉讼法》(1982年)、《民法通则》(1986年)、《行政诉讼法》(1989年)，截至2010年，我国大部分经济活动领域都有了专门的立法，这是中国自改革开放以来创造经济奇迹的重要原因。　　但是，随着我国经济的迅速发展，尤其是人们越来越希望产业结构从以劳动密集型为主转型升级至以技术创新为主时，我国当前法治水平就显得捉襟见肘了。当前，我国法治环境主要缺陷有如下两点：　　第一，缺乏强有力的商业合同执行机制，尤其是针对复杂长期合同。经济活动的主要形式就是签订和履行各类合同，但确保合同得到有效执行绝不仅仅是企业家的事情，也是国家法治体系的重要内容。由于我国各级法院法治建设的相对滞后，使得我国关于商业合同的判决和执行都存在严重问题。要么是法院不能依法独立公正裁决合同纠纷，要么是法院的相关裁决无法执行。长期以来，我国法院民商事判决执行的实际到位率徘徊在40%左右，也就是说，大部分款项无法得到执行。对于条款复杂、执行期长的合同，更是无法保障执行。　　第二，缺乏有效的财产权保护机制，尤其是针对资本性财产和知识产权的保护。人们从事经济活动是为了增加财富，但首先是要确保自己现有的财富不被非法剥夺，因此任何意义上的经济发展都是建立在对财产权有效保护基础之上的。相较于改革开放之前，我国公民的财产权益有了基本的法律保障，这是改革开放经济奇迹的重要原因。但相对于经济转型升级而言，财产权法律保障还跟不上。首先是资本性财产的保护力度不够，一些地方政府打着淘汰过剩产能、经济结构调整、企业兼并重组、治理环境污染的旗号，动辄要求企业停业停产、改变经营方向或者并入指定企业，使得投资建企业缺乏安全感。其次是知识产权保护力度不够，剽窃、抄袭、仿冒成风，大多没有得到法律制裁，使得人们在投身知识产权创造活动时顾虑重重。　　正是由于缺乏强有力的商业合同执行机制和有效的财产权保护机制，使得我国投资者倾向于短期投资投机炒作。一方面，发展高科技处处缺钱；另一方面，连大葱、大蒜都有投资者疯狂炒作。我国经济转型升级之所以困难，根源就在于转型升级的目标——创新型经济——大多都需要长期投资耕耘，大多属于“投资—回报”周期长的活动。因此，我国经济发展到现在，所缺少的既不是资本也不是有创意的人才，而是促进人们长期投资的法治环境。中国经济转型升级的最大瓶颈是法治缺失。　　二、经济转型升级依赖于全面推进依法治国　　解决中国经济转型升级的法治短板，仅仅靠修修补补不能解决问题，必须全面推进依法治国。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，从以下三个方面体现出推进依法治国的全面性：　　第一，《决定》将推进依法治国上升为党的中心工作范畴。以前对于依法治国的强调更多地将依法治国视为政法工作的指针，而没有上升到将依法治国视为党的一个中心工作来抓。这次以党的中央全会决定对依法治国工作进行部署，实际上是将全面推进依法治国工作提升到党的中心工作范畴。中国共产党是中国的执政党，也是中国一切国家治理工作的领导核心。党对于全面推进依法治国的高度重视，将其视为中心工作，也就意味着依法治国必须全面推行。　　第二，《决定》将推进依法治国当成国家治理现代化的总抓手。一年前，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出深化改革的总目标是国家治理体系和治理能力的现代化。时隔一年，党的十八届四中全会出台全面推进依法治国工作的《决定》，实际上是将全面推进依法治国当成国家治理体系和治理能力现代化的主要路径。从《决定》的文件内容看，不仅涉及到传统的立法、执法、司法问题，还涉及到军事、外交、党建和港澳台工作，具有很强的全局性。　　第三，《决定》旨在掀起国家治理领域的深刻革命。“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命”，既然是革命，就必须全面开展、系统化实施，否则无法见效。在党的历史上，曾经有“改革也是革命”的论断，将推进依法治国比作革命，赋予依法治国工作极强的系统性。　　具体而言，党的十八届四中全会通过的《决定》，主要从三个方面弥补中国转型升级的法治短板：　　第一，确保立法不走样。“法治是治国之重器、良法是善治之前提”。补足中国经济转型升级的法治短板，首先要明确立法方向，制定符合经济规律的良法；其次是完善立法机制，使得立法不被部门利益挟持。为此，《决定》提出必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。提出健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，清理有违公平的法律法规条款。特别强调完善激励创新的产权制度、知识产权保护制度和促进科技成果转化的体制机制，就是看准了中国经济转型升级的短板所在。在立法体制改革方面，《决定》提出完善立法项目征集和论证制度。健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。探索委托第三方起草法律法规草案，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制，就是解决立法部门化问题，从程序上确保立法科学性。　　第二，确保执行强有力。“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”。立法再好，如果执法无力，法治也只能是一句空谈。我国当前执法力量主要分布在行政机关以及司法机关的裁判执行部门。行政机关的行政执法一直是改革的重点，本次《决定》的突破之处是将司法机关的司法执行部门纳入改革的视野。《决定》明确指出推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，为大幅改善法院生效判决执行水平指明方向。从法治建设规律看，司法机关主要行使司法判断权，对于生效法律文书的执行并非其长项。我国法院生效判决长期以来执行不力，很大程度上是由于法院从事了不擅长的工作。因此，《决定》提出的审执分离改革，为解决这一问题找到了有益的思路。　　第三，确保司法专业与中立。经济转型升级意味着经济活动的复杂性日益增强，也意味着经济纠纷的复杂性日益增强、意味着经济纠纷涉案标的的日益增加。在这种情况下，如果缺少一个专业与中立的经济纠纷裁决机关，经济活动的安全性就很难保障。长期以来，我国法治建设的重心在行政执法领域，对于司法关注不够。这次十八届四中全会最大的亮点在于司法体制改革，针对我国司法机关长期存在不专业、不中立问题，对症下药提出解决方案。其一是建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，解决各级党委政府违法干预司法机关办案的问题。其二是最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件，是人民法院司法管辖区域与行政区划相对分离，确保法院中立性。其三是推进以审判为中心的诉讼制度改革，加强和规范司法解释和案例指导，统一法律适用标准，提升司法机关裁判的专业性。从各国法治建设的经验看，只有司法机关真正成为中立和专业的法律适用裁判机关，各项法律才能真正得到有效尊重。　　三、全面推进依法治国将会持续释放改革红利　　《决定》既然已经出台，其中提到的改革措施就会持续出台。从当前法学学术界的共识看，以下改革红利会逐步释放：　　第一，经济立法会加快进行。《决定》明确提出要组织编纂民法典。鉴于我国现在已经出台《民法通则》、《物权法》、《合同法》、《侵权责任法》，距离民法典目标已经非常接近，因此民法典的出台只是一个时间问题。除民法典之外，根据《决定》的指示和全国人大立法规划，《促进科技成果转化法》、《土地管理法》、《中小企业促进法》、《商标法》、《专利法》修订也是箭在弦上。这些经济立法工作的开展，有利于促进我国经济的持续健康发展，促进经济转型升级。　　第二，市场经济秩序整顿力度会增强。《决定》对于行政执法确定的总的改革方向是综合行政执法，并且明确提出要大幅削减县级执法队伍，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法。我国综合行政执法工作已经进行二十多年，目前主要在城市管理、城乡建设、文化执法领域展开。《决定》实际上是要求大幅扩张综合行政执法的范围，并且减少行政执法层次、力图将行政执法层次整体上移。这种改革无疑会使得行政执法力度空前增强，有利于市场经济秩序的完善。　　第三，知识产权保护力度会空前加大。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已经明确提出要组建单独的知识产权法院，目前北京、上海、广州的知识产权法院已经获批。《决定》又针对司法机关的独立性和专业性作出明确规定，因此在可预计的未来，知识产权的保护力度会空前加大。　　第四，市场经济活动的法律预期会更加明确。《决定》提出要加强法律文书释法说理，建立生效法律文书统一上网和公开查询制度。当前最高人民法院已经组建判决书上网公开的机制，向社会公开的判决书数量呈现几何数字增加。法学学术界关于法院判决的研究也开始兴起。这其中的裁判文书相当比例是经济裁判文书。毫无疑问这一现象有助于增强市场经济活动主体的法律预期。

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